AÇÃO CIVIL PÚBLICA – PARÂMETROS PARA ATUAÇÃO DA PM EM MANIFESTAÇÕES PÚBLICAS

Instituição/Organização/ Movimento Social:

Defensoria Pública do Estado de São Paulo – Entidade Pública
Conectas Direitos Humanos – Organização não governamental de Direitos Humanos
ARTIGO 19 – Organização não-governamental de Direitos Humanos
Civil

Estado: São Paulo

I – Resumo da Situação-Problema

A situação-problema que originou o caso foi a atuação da Polícia Miliar de São Paulo em manifestações públicas, em especial após a onda de manifestações populares ocorridas no ano de 2013. Os abusos cometidos pela PM de São Paulo durante essas manifestações foram numerosos e atingiram até mesmo pessoas que não participavam de protestos. A violência física contra manifestantes se dava por meio do uso de gás lacrimogêneo, spray de pimenta, bombas de efeito moral ou por meio da agressão física direta ou mesmo com o uso de arma de fogo com munição de elastômero (bala de borracha). Além da violência da PM, evidenciada pelas ações de “controle” das manifestações, colocou-se em debate também questões como o exercício do direito de reunião e livre expressão nos casos de manifestações pacíficas que eram brutalmente interrompidas pela Polícia, por exemplo. Todo este contexto – que se alonga até hoje, já que a violência da Polícia na repressão de protestos continua a acontecer – ensejou, à época, a judicialização do caso.

II – RESUMO DA AÇÃO E/OU MEDIDAS JUDICIAIS; EXTRAJUDICIAIS E/OU POLÍTICAS ADOTADAS

A Defensoria Pública do Estado de São Paulo, por seu Núcleo Especializado de Cidadania e Direitos Humanos, instaurou procedimento administrativo após provocação do Centro Acadêmico XI de Agosto da Faculdade de Direito da USP, em razão de suposta truculência da Polícia Militar em passeata de 13 de janeiro de 2011 contra o aumento da tarifa de ônibus. A partir de então, iniciou um trabalho de avaliação de violações a direitos fundamentais em manifestações públicas. Em agosto de 2013, após diversas manifestações populares terem sido dissolvidas com violência policial excessiva, a Conectas e o Núcleo Especializado de Cidadania e Direitos Humanos da Defensoria Pública do Estado de São Paulo elaboraram e enviaram à Secretaria de Segurança Pública do Estado (SSP/SP) uma Recomendação sobre métodos de uso da força em protestos. Não obstante, gestões junto à SSP/SP para que um diálogo fosse aberto entre as entidades, a Recomendação foi ignorada e não respondida dentro do prazo legal. Assim, as entidades decidiram propor uma Ação Civil Pública e um amicus curiae requerendo que o Judiciário determinasse ao Executivo Estadual a criação de um protocolo sobre uso da força, algo inédito no Brasil.

Com base na normativa nacional, protocolos internacionais e relatórios da Organização das Nações Unidas, o Núcleo expôs detalhadamente 8 (oito) situações distintas em que houve indevida frustração do direito de reunião: (a) Movimento Passe Livre, 2011;(b) Marcha pela Liberdade de Expressão, 21 de maio de 2011; (c) Campeonato Brasileiro de 2011, Comemoração, Reunião Espontânea; (d) Direito de Reunião com Conteúdo Festivo, Carnaval do Bixiga, 20 de fevereiro de 2012; (e) Protesto Contra a Corrupção, 21 de abril de 2012; (f) Protesto Contra a Ineficiência do Serviço de Transporte Público, 23 de maio de 2012; (g) Paraisópolis, Direito de Reunião na Periferia; (h) Protestos 2013, Movimento Passe Livre, 13 de junho de 2013. Quinta-feira Sangrenta. Ao final, o Núcleo requereu a condenação do Estado para: (a) “expedir ato normativo, no prazo de 30 (trinta) dias, definindo parâmetros de atuação da Polícia Militar do Estado de São Paulo em policiamento de manifestações públicas, de acordo com as orientações técnicas retro mencionadas, sob pena de multa diária de R$50.000,00 (cinquenta mil reais); (b) abster-se, desde já, de impor condições ou limites de tempo e lugar às reuniões e manifestações públicas, mesmo nas situações em que houver a interrupção do fluxo de veículos, sob pena de multa de R$500.000,00 (quinhentos mil reais) a cada manifestação indevidamente restringida; (c) abster-se, desde já, de portar arma de fogo, inclusive com munição de elastômero, por policiais atuando no acompanhamento e fiscalização de manifestações; subsidiariamente, abster-se de fazer uso de arma de fogo, inclusive com munição de elastômero, por policiais atuando no acompanhamento de manifestações públicas, salvo na exclusiva hipótese de legítima defesa própria ou de terceiros para afastar grave risco de morte, sob pena de multa de R$500.000,00 (quinhentos mil reais) a cada manifestação em caso de descumprimento; (d) identificar todos os policiais atuando em acompanhamento de manifestações públicas com nome completo e patente, de forma visível, além de outras formas de identificação visíveis à distância (por exemplo, numeração no capacete), sob pena de multa de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) para cada policial sem esta identificação; (e) indicar negociador civil, que deverá ser responsável pela coordenação e diálogo do líder dos manifestantes com o comando policial, formando-se o safety triangle, marcado pela permanente comunicação pessoal entre seus integrantes, sob pena de multa de R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais) em caso de não indicação do negociador a cada manifestação; (f) comunicar a decisão administrativa de dispersão da manifestação, tomada pelo Comandante da Polícia Militar responsável pela operação de policiamento, aos manifestantes, por meio que permita a compreensão imediata da ordem (por exemplo, por meio de megafone ou carro de som), conferindo-se tempo razoável para sua compreensão e acatamento, sob pena de multa de R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais) em caso de descumprimento; (g) publicar o ato administrativo citado no item f, no prazo de 5 (cinco) dias, no Diário Oficial do Estado e no sítio eletrônico do Portal da Transparência do Estado , respeitado o dever de fundamentação, sob pena de multa de R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais) em caso de não publicação; (h) Abster-se de utilizar gás lacrimogêneo e bombas de efeito moral para dissolver aglomerações antes da prática do ato administrativo elencado no item f, e, em qualquer hipótese, em locais fechados e no centro de aglomerações de pessoas, sob pena de multa de R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais) a cada manifestação em que tenha sido descumprida esta abstenção; (i) Abster-se de postar, em manifestações pacíficas, a Tropa de Choque da Polícia Militar do estado de São Paulo, a qual deverá permanecer fora da vista dos manifestantes, só podendo atuar após a decisão administrativa indicada no item f, sob pena de multa de R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais) por manifestação, em caso de descumprimento; (j) Abster-se de impedir qualquer cidadão de captar imagem e som de seus agentes em atuação, sob pena multa de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) por cada cidadão impedido de captar imagens/sons”. Além disso, pediu a reparação do dano moral coletivo, mediante o pagamento de quantia certa consistente em R$ 1.000.000,00 (um milhão reais) por evento exposto na ação, totalizando 8.000.000,00 (oito milhões reais), a serem revertidos ao Fundo Estadual de Defesa dos Interesses Difusos, criado nos termos da Lei Estadual nº 6536, de 13 de novembro de 1989; e a reparação dos direitos individuais homogêneos, nos termos do artigo 95 do Código de Defesa do Consumidor, de cada pessoa ferida em manifestações.

III – Parceiros Envolvidos

1) Núcleo Especializado de Cidadania e Direitos Humanos da Defensoria Pública do Estado de São Paulo 2) Conectas Direitos Humanos 3) Artigo 19

IV – Resumo dos Resultados Obtidos

Desde o ingresso da Ação Civil Pública, a Defensoria Pública e as entidades parceiras articularam-se a fim de incidirem conjuntamente na ação para que os pedidos realizados fossem concedidos pelo Poder Judiciário, assegurando o direito à manifestação no país. Nesse sentido, em outubro de 2014, o juiz da 10ª Vara da Fazenda Pública proferiu uma decisão em sede de liminar que garantiu o legítimo exercício do direito fundamental de reunião. A decisão entendeu que o direito de reunião não deveria ser condicionado a um aviso prévio, nem a qualquer outra condição; fixou – se um prazo de 30 (trinta) dias ao Estado de São Paulo para que fosse elaborado e publicado o plano de atuação da Polícia Militar em protestos, sob pena de multa diária fixada em 100.000 (cem mil) reais; determinou que a Polícia Militar não utilizasse armas de fogo e balas de borracha; que os policiais tivessem uma identificação visível com nome e posto, dentre outras determinações.

Cita-se trecho da decisão: “Aplicando-se, pois, o princípio da proporcionalidade como forma de controle jurisdicional desse tipo de conflito, verifica-se que a forma de atuação da Polícia Militar nos protestos tem se caracterizado por ser destituída de critérios técnicos adequados e que sejam adotados como padrão a todo tipo de protesto, e que sejam eficientes para a proteção do direito fundamental de reunião, a garantir que tais protestos ocorram em situação de normalidade, atuando repressivamente apenas em situações que o justifiquem, o que quer dizer, quando o caráter pacífico da reunião deixar de existir, providenciando para que identifiquem e isolem aqueles manifestantes que estejam a agir com violência ou praticando crimes, fazendo o possível para que o direito de reunião mantenha-se em condição de normalidade até seu término, com o que se obterá certamente uma máxima efetividade do direito fundamental de reunião. Examinando quais são as medidas que a DEFENSORIA PÚBLICA DO ESTADO DE SÃO PAULO reclama sejam adotadas, enumeradas as folhas 91/93, verifica-se que quase todas objetivam garantir de forma razoável o direito difuso de reunião, com a mantença da ordem pública, a ser implementada pela ré, se sua Polícia Militar fizer adotar tais medidas. A harmonização entre o direito de reunião e a garantia da ordem pública pode ser alcançada se tais medidas forem adotadas. E assim, julga-se procedente a pretensão formulada nesta ação civil pública, para obrigar a ré, FAZENDA PÚBLICA DO ESTADO DE SÃO PAULO, a adotar essas medidas, que, aliás, não fazem eliminar o poder preventivo da Polícia Militar em sua atuação na segurança pública. Essas medidas propiciam que existam e devam existir as condições em que o exercício da liberdade por aqueles que querem exercer o direito de reunião possam de fato exercê-los, sem o risco de serem agredidos pela Polícia Militar, apenas por estarem reunidos e a protestarem. Daí porque se obriga a ré a elaborar um projeto de atuação de sua Polícia Militar, a aplicar-se quando se trate de manifestação de populares em protestos, um projeto, que, aliás, é reclamado pelo princípio constitucional da eficiência. A Polícia Militar deve obviamente estar preparada para agir em face de protestos populares. Agir não significa necessariamente dispersar. Agir deve significar manter a ordem pública, mas atuando a compasso com o objetivo de garantir o direito de reunião e de manifestação. Naturalmente que o uso de armas de fogo pelos policiais ou de munição de elastômero dá ensejo a que policiais menos preparados possam agir com demasiada violência. O controle que a Polícia Militar do Estado de São Paulo vem conseguindo alcançar dentro dos estádios de futebol, sem uso de armas de fogo e de munição de outra natureza, permite confirmar que é plenamente possível que a Polícia Militar possa garantir a ordem pública em protestos populares sem o uso de tais armas. Veda-se, pois, que as armas de fogo, que as balas de borracha e gás lacrimogênio sejam utilizados como armas pela Polícia Militar em protestos exercidos em função do direito fundamental de reunião, salvo em situação excepcionalíssima, quando o protesto perca, no todo, seu caráter pacífico, cabendo à Polícia Militar, se adotado qualquer daqueles instrumentos (armas de fogo, balas de borracha e gás lacrimogênio), informar ao público em geral que circunstâncias justificaram sua ação, e qual o nome do policial militar que determinou a repressão com uso daqueles instrumentos. As filmagens, já realizadas pela Polícia Militar de São Paulo, possibilitarão uma análise das circunstâncias e dos motivos em que a atuação da Polícia Militar tenha agido em uma excepcionalíssima situação. Esse projeto deve determinar que os policiais militares tenham uma identificação quanto a seu nome e posto, colocada em local visível de sua farda. O cidadão tem o direito de saber o nome do agente policial e de qualquer agente público com quem esteja a lidar. O projeto deve minudenciar as condições em que haverá a ordem de dispersão dos populares, como providência-limite, indicando que tipo de oficial poderá determiná-la, em que circunstâncias deverá fazê-lo, obrigando-o ainda a divulgar as razões que levou em consideração para assim ter agido, tudo de molde que se possa posteriormente controlar-se o ato administrativo praticado, inclusive por via judicial. Em nosso Ordenamento Jurídico em vigor, o direito de reunião não é condicionado a um aviso prévio, nem a qualquer outra condição, salvo a que se refere à mantença da ordem pública. A ré não pode, pois, genericamente impor condições de tempo e de lugar ao exercício do direito de reunião. Mas poderá criar as condições necessárias a que o evento venha a ocorrer com maior tranquilidade, se indicar à organização do evento que conta com um oficial que possa atuar como um porta-voz do comando, o que naturalmente criará um meio de comunicação, demonstrando que seu interesse não é o de impedir a reunião, mas de mantê-la em funcionamento sob as condições de segurança pública. Esse canal de comunicação produzirá certamente experiências importantes à logística de atuação da Polícia Militar em protestos populares. (…). À maneira do que se fez destacar na Decisão proferida a folha 1246, é de se notar que nenhuma dessas medidas está a obstaculizar que a ré, por sua Polícia Militar, mantenha a ordem pública em face de protestos. Tais medidas buscam apenas garantir o legítimo exercício do direito fundamental de reunião, em sua convivência com o dever do Poder Público de garantir a ordem pública, observando-se a justa proporção entre tal direito e tal dever”.

Porém, em novembro do mesmo ano, o Estado de São Paulo interpôs um agravo de instrumento que teve seu efeito suspensivo concedido para suspender os efeitos da decisão liminar. O argumento utilizado foi o de que o direito de reunião não é absoluto e que sendo atendidos os pedidos da Defensoria do Estado de São Paulo a segurança pública estaria ameaçada. Ainda, alegou-se que Defensoria pretendia que a atuação do Judiciário extrapolasse suas atribuições ao determinar que fosse restringida a atuação estatal na área da segurança pública. Posteriormente, em 19 de outubro de 2016, foi proferida sentença condenando judicialmente o Estado de São Paulo pelos atos de violência cometidos pela Polícia Militar em protestos. Foi determinado o pagamento de 8 milhões de reais em indenização por danos morais coletivos, a serem depositados em um fundo de proteção dos direitos difusos; a elaboração de um protocolo que regulamente o uso da força policial em manifestações; a proibição do uso de armas de fogo e a limitação do uso de armamentos menos letais (balas de borracha, bombas de efeito moral, gás lacrimogêneo e spray de pimenta); a proibição de se restringir protestos por motivos de horário e local de sua ocorrência; a obrigatoriedade de identificação policial de forma clara e visível; a fixação de condições para que seja dada a ordem de dispersão e posterior controle deste ato administrativo por via judicial; a criação de um meio de comunicação por intermédio de um oficial que atue como porta-voz do comando e a garantia da concessão de reparação por danos morais para manifestantes feridos por policiais militares (como, por exemplo, os jornalistas atingidos por balas de borracha), que deve ser quantificada em ação individual, cuja competência será deste mesmo juiz.

Além das determinações acima, o magistrado estipulou multa diária de R$ 100 mil caso as medidas não fossem tomadas em um prazo de 30 dias após a notificação. Destaca-se ainda que a criação de um Projeto de atuação da Polícia Militar, determinada na sentença, é uma das principais reivindicações da sociedade civil e da Defensoria Pública, as quais realizaram intensas ações de sensibilização e articulação para que este pedido fosse concedido.

A criação de um Projeto que estabeleça parâmetros de conduta para a Polícia Militar em protestos é uma recomendação de organismos internacionais, como a Comissão Interamericana de Direitos Humanos da OEA (Organizações dos Estados Americanos) e a Organização das Nações Unidas. No dia 7 de novembro, porém, o presidente do Tribunal de Justiça de São Paulo proferiu decisão que suspendeu as medidas, concedendo uma espécie de salvo conduto para que a Polícia Militar permanecesse cometendo graves violações em manifestações no Brasil. Apesar de terem sido suspensas, tanto a liminar quanto a sentença foram decisões emblemáticas para o direito à liberdade de manifestação no Brasil, uma vez que, desde as jornadas de Junho de 2013, a grande maioria das decisões eram dadas no sentido de restringir o direito de protesto e criminalizar os manifestantes. Assim, a liminar e a sentença representam grandes marcos históricos, pois o Judiciário analisou de forma estrutural as políticas de repressão coordenadas pelo Estado de São Paulo.

A repercussão da suspensão da sentença levou a Organização das Nações Unidas, por meio de sua relatora especial, Maina Kiai, a enviar uma carta ao TJ-SP, manifestando preocupação quanto à suspensão dos efeitos da sentença proferida pela 10ª Vara da Fazenda Pública. Importante destacar que a mobilização e a sensibilização realizadas pelos movimentos sociais, organizações da sociedade civil e Defensoria Pública foram fundamentais para que o Judiciário brasileiro analisasse e admitisse os excessos provocados pela Polícia Militar nos protestos no Brasil. Por exemplo, uma petição pública organizada pela Conectas e Minha Sampa, conta com mais de 34 mil assinaturas em apoio à ACP. Durante a tramitação da Ação Civil Pública, houve uma ampla articulação da Defensoria Pública com as Organizações da Sociedade Civil, que fortaleceu em toda a sociedade a mobilização em torno dos pedidos realizados na ação.

No âmbito da mídia a repercussão foi expressiva, tendo sido divulgados os andamentos da Ação Civil Pública em jornais de todo o país e, inclusive, na mídia internacional. Ademais, o apoio à Ação Civil Pública se expandiu para a academia brasileira, tendo tido a manifestação de diversos juristas sobre a relevância de que os pedidos da ação fossem atendidos. Os organismos internacionais de direitos humanos, em especial a Relatoria para a Liberdade de Expressão da CIDH, também acompanharam de forma próxima a tramitação da ação. É importante mencionar que foi elaborado para a ação um parecer elaborado pela ex Relatora para a Liberdade de Expressão da CIDH, Catalina Botero, trazendo argumentos internacionais que sustentavam os pedidos realizados na Ação Civil Pública. Além disso, diversos artigos versando sobre a ACP assinados por membros da Conectas foram publicados em veículos de comunicação, como por exemplo: “Pelo Fim dos Olhos de Vidro”, artigo de Rafael Lessa e Rafael Custódio na Folha de São Paulo; “Três anos dos protestos de junho: a repressão se reinventa”, artigo de Rafael Custódio no Nexo; “Limites à repressão em protestos”, artigo por Daniela Skromov, Rafael Custódio e Camila Marques no portal JOTA; “Debate: Trajeto do ato pode ser determinado pelas autoridades?”, artigo de opinião no Estado de S. Paulo com contribuição de Rafael Custódio. Além disso, em 16 de março de 2016, o Núcleo Especializado de Cidadania e Direitos Humanos, a Artigo 19 e a Conectas Direitos Humanos participaram de audiência na Comissão Interamericana de Direitos Humanos denunciando o uso excessivo de violência em protestos. Também, em setembro de 2016, a Conectas fez um pronunciamento oral (oral statement) na 33ª Sessão do Conselho de Direitos Humanos da ONU denunciando a violência da PM em protestos.

V – Documentos

Recomendações