Este caso, apresentado pela Defensoria Pública do Estado do Espírito Santo, trata de direito à moradia. A Defensoria Pública criou, em 2015, por meio de um ato normativo, um núcleo especializado denominado Núcleo de Defesa Agrária e Moradia (NUDAM), para tratar da crítica questão do acesso à terra no Estado. Desde então, já foram instaurados cerca de 35 procedimentos administrativos relacionados a ações possessórias de caráter coletivo.
Nome da/o(s) Participante(s):
Vinicius Lamego de Paula – Defensor Público
Maria Gabriela Agapito Da Veiga Pereira Da Silva – Defensora Pública
Instituição/Organização/Movimento Social: Defensoria Pública do Estado do Espírito Santo
Estado: Espírito Santo
I – Resumo da Situação-Problema:
O Brasil vive um grande problema de concentração de terras, tanto no espaço urbano quanto no meio rural, o que se agravou pela ineficiência das políticas habitacionais e de reforma agrária. A situação do Estado do Espírito Santo não é diferente do cenário nacional. Partindo das informações contidas no PEHAB 2030, que se baseia nos estudos realizados pela Fundação João Pinheiro (FJP), estima-se o déficit habitacional total do Estado do Espírito Santo de 66.586 domicílios, sendo 86,9% deste localizado na zona urbana.
Coabitação, ônus excessivos com aluguel e domicílios precários são os principais componentes do déficit. Na zona rural, por sua vez, a coabitação e a precariedade dos domicílios destacam-se no déficit habitacional rural. Segundo relatório emitido pela Secretaria Estadual do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra, no Estado do Espírito Santo, há mais de 750 famílias acampadas na expectativa de ter acesso à terra para a produção de alimentos.
Essas famílias já sofreram diversos despejos ou reintegrações de posse, sendo que 09 dos acampamentos estão prestes a sofrer nova ordem de desocupação. Além disso, nos últimos seis anos, apenas foram assentadas 43 famílias pelo INCRA. A falta de políticas habitacionais e de reforma agrária dá ensejo a ocupações espontâneas dos necessitados para garantir o seu direito à moradia e de acesso à terra. Isso também faz com que os movimentos sociais intensifiquem a realização de atos de ocupação para reivindicar as suas pautas de luta. Como resposta a essas ocupações coletivas, é cada vez mais comum a interposição de ações possessórias com litisconsórcio multitudinário.
Trata-se da judicialização dos conflitos e das questões que as políticas de desenvolvimento urbano e agrário pretendem resolver na esfera administrativa, mas que não estão sendo solucionadas. As ações possessórias de caráter coletivo, em regra, tratam do conflito entre o direito de domínio da parte autora e o direito de moradia ou de acesso à terra dos requeridos. Essas ações, em regra, são eficientes na retomada da posse pelo autor da ação, dispondo de todo o aparato repressivo do Estado para isso. Por outro lado, não é comum que nas ações possessórias se oportunize a ampla discussão do direito à moradia dos requeridos.
O tratamento dos conflitos fundiários pelo Judiciário vem prejudicando ainda mais a promoção das políticas públicas, já que nas ações possessórias a demanda se esgota sem que o Executivo seja pressionado a implementar políticas habitacionais e de reforma agrária, focando-se apenas na resolução imediata da retomada da posse com a exclusão da problemática social.
A Defensoria Pública é a instituição cuja função constitucional corresponde a tutela dos interesses dessas comunidades, desprovidas do seu direito social de moradia e de acesso a terra. A importância da atuação da Defensoria nessas questões foi ampliada ainda mais com a previsão da sua intimação nas ações possessórias com litisconsórcio passivo multitudinário, sempre que dela fizer parte pessoa hipossuficiente, constante no art. 554,§1º, do NCPC.
Cabe a esta instituição promover a ampliação do debate em torno dos conflitos fundiários, saindo da discussão do direito de domínio sobre determinado bem imóvel e avançando-se à busca pela proteção do direito fundamental à moradia e ao acesso a terra, além da promoção de políticas habitacionais e de reforma agrária pelo poder público. Isso deve se dar tanto dentro das ações possessórias quanto fora delas, por meio da atuação extrajudicial ou até pela interposição de ações autônomas.
II – Resumo da Ação e/ou Medidas Judiciais; Extrajudiciais e/ou Políticas Adotadas:
Devido a importância e complexidade dos problemas que envolvem o direito à moradia e de acesso à terra, a Defensoria Pública do Estado do Espírito Santo criou o Núcleo de Defesa Agrária e Moradia (NUDAM), por meio do ato normativo n. 450, de 2015, da DPES, para tratar da questão. Conforme dispõe o seu art. 42, caput e parágrafo único, o NUDAM possui como diretriz a atuação em grandes adensamentos populacionais, notadamente daqueles que possuem baixo índice de desenvolvimento urbano no Estado do Espírito Santo.
O âmbito de atuação do NUDAM é todo o Estado do Espírito Santo, sendo atualmente formado por quatro Defensores Públicos em dedicação exclusiva, como forma de suprir a enorme demanda da matéria no Estado do Espírito Santo e o déficit de Defensores Públicos principalmente nos municípios do interior. Desde o início das suas atividades, este núcleo especializado instaurou cerca de 35 procedimentos administrativos relacionados a ações possessórias de caráter coletivo. Por ser um órgão especializado para tratar de questões referentes à moradia e reforma agrária, o NUDAM vem desenvolvendo uma tutela mais qualificada dos interesses da coletividade vulnerável.
Uma diretriz deste trabalho é sempre buscar a tutela do direto à moradia e do acesso a terra e cobrar a implementação de políticas públicas neste sentido. Nos próprios autos das ações possessórias, o NUDAM apresenta manifestação na condição de custos vulnerabilis ou de representante processual dos requeridos, trazendo as diretrizes internacionais, nacionais, estaduais e municipais para a tutela do direito à moradia adequada e do acesso à terra. Nela, também se trabalha a necessidade de designação de audiência de mediação, em todos os casos, com a participação dos agentes responsáveis de forma efetiva na resolução do conflito fundiário.
Além disso, na hipótese de cumprimento de reintegração de posse, exige-se a observância das diretrizes previstas em informe que visa tratar sobre o direito à moradia adequada como parte de um direito a um nível de vida adequado, da Relatoria Especial da ONU e no Manual de diretrizes nacionais para a execução de mandados judiciais de manutenção e reintegração de posse coletiva, elaborado pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário.
Além de atuar nos autos das ações possessórias, o NUDAM tem buscado a resolução dos conflitos de forma extrajudicial, por meio do diálogo com os órgãos responsáveis pela promoção das políticas habitacionais e de reforma agrária. Para que isso seja possível, o núcleo expede ofícios requerendo informações ao poder público, convoca e participa de reuniões com os agentes responsáveis, dialoga com os movimentos sociais que lutam pelo direito à moradia no caso específico, comparece nos espaços públicos em que o conflito fundiário está sendo discutido. Também se prioriza a aproximação com os diretamente afetados por meio de visitas ao local objeto da disputa e de atendimentos.
Esta aproximação possui uma dupla importância. De um lado, promove-se a conscientização e educação em direitos da coletividade. De outro, dá subsídios para que a Defensoria reproduza de forma mais consistente a realidade das pessoas envolvidas, tanto nos autos das ações possessórias, quanto nas tratativas com os agentes políticos.
No intuito de se obter todas as informações pertinentes, o NUDAM expede ofícios requerendo a disponibilização de diagnóstico fundiário da área em litígio; solicitando informações à Secretaria de Habitação sobre os programas habitacionais do município; pedindo levantamento social e informações sobre medidas assistenciais cabíveis ao caso, à Secretaria de Assistência Social; requerendo a realização de visita ao Conselho Tutelar.
Ainda, para não ser surpreendido com o cumprimento de mandado de reintegração de posse, mantém-se constante contato com o Batalhão de Missões Especiais da Polícia Militar do Estado do Espírito Santo, através da Diretoria de Direitos Humanos do mencionado órgão. A atuação do NUDAM em âmbito extrajudicial é exercida sem prejuízo da interposição de ações coletivas autônomas com o objetivo de tutelar os direitos fundamentais em questão e de cobrar em juízo a atuação do Poder Público neste sentido.
Sendo inevitável a realização do ato de remoção forçada, faz-se importante a participação do NUDAM em reunião preparatória e no momento do cumprimento da ordem de desocupação, no sentido de cobrar do Poder Público a redução dos danos dos afetados e a observância das diretrizes nacionais e internacionais para o cumprimento de medidas dessa natureza.
Para o acompanhamento destes atos, o NUDAM também aciona a rede protetiva de Direitos Humanos do Estado. A experiência tem demonstrado que a reunião preparatória e os demais atos relacionados ao cumprimento de ordem de remoção compulsória não podem ser considerados como momentos para a realização de mediação, uma vez que apenas se discute a forma de cumprimento da medida extrema, não havendo espaço para a ampla negociação com o poder público na realização de medidas para garantir o direito à moradia dos vulneráveis.
Assim, apesar de a presença nos atos de cumprimento de ordem de remoção forçada ser um plus na tutela dos vulneráveis, a sua pertinência deve ser analisada estrategicamente caso a caso, já que alguns magistrados tendem a considerar que a realização de reunião preparatória com a participação da Defensoria Pública substitui a audiência de mediação e torna desnecessária a negociação com o Poder Público.
III – Parceiros Envolvidos:
Primeiramente, é interessante destacar a articulação do NUDAM com os núcleos especializados de Direitos Humanos e da Infância, bem como com os órgãos de execução cíveis e fazendários, da própria Defensoria Pública do Estado do Espírito Santo.
Na atuação nos conflitos fundiários agrários e urbanos que envolvem uma coletividade de pessoas, o NUDAM é parceiro de outras entidades. O Programa de Proteção dos Defensores de Direitos Humanos (PPDDH), o Conselho Estadual de Direitos Humanos (CEDH) e a Comissão de Direitos Humanos da Assembleia Legislativa servem de ponte entre o NUDAM e as pessoas diretamente envolvidas nos conflitos possessórios.
Esses órgãos encaminham demandas possessórias coletivas ao NUDAM, prestam informações importantes sobre a situação das ocupações e sobre os atos de remoção compulsória, apontam a ocorrência de atos de violação dos direitos dos ocupantes. O PPDDH e o CEDH também já participaram com o NUDAM na realização de alguns atos como reuniões e no acompanhamento do cumprimento de mandado de desocupação.
Em alguns procedimentos que possuem como objeto ações possessórias coletivas e conflitos fundiários que envolvem interesse da União, o NUDAM também atua em parceria com a Defensoria Pública da União. O NUDAM também mantém um bom diálogo com os movimentos sociais ligados à luta pela moradia e pelo acesso à terra, como o Movimento Nacional de Luta Pela Moradia (MNLM), o Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB) e o Movimento dos Sem Terra (MST). Estes movimentos são responsáveis por organizar e mobilizar os ocupantes de áreas objeto das ações possessórias. A conversa com os movimentos facilita o contato do NUDAM com as pessoas diretamente envolvidas e a contextualização do conflito, proporcionando uma tutela mais eficiente dos interesses da coletividade.
Na sua atuação, o NUDAM também desenvolveu uma proximidade e cooperação mútua com o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) e com o Batalhão de Missões Especiais da Polícia Militar do Estado do Espírito Santo (BME). A relação entre o NUDAM e os mencionados órgãos se dá de forma desburocratizada e respeitosa, possibilitando uma ágil troca de informações e a consideração, entre os atores, das funções e prerrogativas institucionais de cada um. No mês de maio de 2016, a Defensoria Pública do Espírito Santo se reuniu com a Ouvidoria Agrária Nacional, inserindo a Defensoria Pública como órgão agrário dentro do Plano Nacional de Combate à Violência no Campo, contudo, no início desse ano, o importante Órgão foi extinto pelo Governo Federal, traduzindo-se em patente retrocesso no tratamento dos conflitos agrários no país.
IV – Resumo dos Resultados Obtidos:
Até o presente momento a atuação do NUDAM de forma qualificada nas ações possessórias e nos conflitos fundiários obteve resultados relevantes em vários procedimentos, cabendo destacar três destes procedimentos:
A Defensoria Pública do Estado do Espírito Santo tentou diálogo com o Prefeito de Colatina e com o Secretário da Assistência Social, sendo realizada reunião na sede da Prefeitura com o próprio prefeito e alguns representantes dos ocupantes e realizou um trabalho de aproximação com o Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB), o qual estava organizando os ocupantes. A Defensoria Estadual, em conjunto com a Defensoria Pública da União, com o PPDDH e o CEDH, acompanhou o cumprimento da ordem de desocupação nos dias 08 e 09 de agosto de 2016.
Na intenção de se preservar ao menos a dignidade das crianças e adolescentes que se encontravam na ocupação, foi interposta Ação Civil Pública, de n. 0028071-15.2016.8.08.08.0014, direcionada à Vara de Infância e Juventude de Colatina. Não obstante a gravidade da situação, a medida liminar não foi analisada em tempo hábil, tendo sido interposto o mandado de segurança de n. 0028071-15.2016.8.08.0014, no Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo, requerendo a apreciação da liminar com a urgência que o caso necessita.
Não obstante a situação de extrema gravidade, em sede de mandado de segurança, a ordem foi denegada sob o pretexto de que o magistrado possui 10 dias para proferir a decisão. Em momento posterior, o juízo da infância se limitou a proferir decisão declarando sua incompetência para apreciar o caso e remeteu os autos ao juízo da fazenda municipal, o qual suscitou conflito negativo de competência. Em análise do conflito de competência o Tribunal determinou que o juízo da fazenda municipal apreciasse a liminar, tendo sido essa indeferida.
Toda essa omissão e ineficiência do Judiciário na efetivação da tutela dos interesses das crianças e adolescentes no caso em análise corroboram a importância da Defensoria Pública não ficar apenas aguardando a resposta da Justiça, buscando meios de resolução extrajudicial dos conflitos. Visando resguardar os interesses de alguns idosos e deficientes físicos que se encontravam no local da ocupação, a Defensoria Estadual interpôs ação de obrigação de fazer, de n. n.0028292-95.2016.8.08.0014, na Vara da Fazenda Estadual do Município de Colatina para que o poder público realizasse o abrigamento dessas pessoas e de suas famílias, tendo sido deferida medida liminar neste sentido.
O acompanhamento do NUDAM do ato de cumprimento de remoção compulsória contribuiu para que ele ocorresse sem maiores violações aos direitos das pessoas que estavam sendo desocupadas. Além disso, a interposição da ação garantiu o direito de abrigamento de alguns idosos que se encontravam no local.
Destes, 13 (treze) famílias permanecem no local. A construtora, proprietária do empreendimento de Barbados, interpôs ação de reintegração de posse de n. 0030039-80.2016.8.08.0014, que tramita na 1ª Vara Cível de Colatina, na qual foi deferida medida liminar de desocupação. O NUDAM teve conhecimento da ocupação devido a sua aproximação com o MAB, o qual deu suporte aos ocupantes. O NUDAM se dirigiu ao local da nova ocupação e realizou o atendimento da maioria das famílias que se encontravam residindo no local.
Posteriormente, foi confeccionada a contestação na ação possessória, Ação Civil Pública requerendo o reassentamento dos ocupantes e Agravo de Instrumento contra a decisão liminar de reintegração de posse. Devido aos atendimentos individualizados dos ocupantes, o Desembargador Relator do Agravo de Instrumento acabou por entender que a questão merece uma maior cautela por tratar do problema social do déficit habitacional que atinge um grande número de pessoas vulneráveis, razão que o fez suspender liminarmente o cumprimento da ordem de remoção compulsória. Esta situação permanece até a presente data, sendo que a ação possessória e a Ação Civil Pública seguem tramitando.
3. Procedimento n., da DPES, instaurado pela portaria n. 02/2017, referente à ocupação realizada pelo MST em terras localizadas no distrito de Vila do Riacho, Aracruz/ES: No mês de janeiro de 2017, o coordenador estadual o MST entrou em contato com o NUDAM informando que uma área abandonada localizada na região de Vila do Riacho, Aracruz/ES, supostamente de propriedade do município, havia sido ocupada por trabalhadores rurais que lutam pelos seus direitos efetivação da reforma agrária. Na ocasião ressaltaram que a área já se encontrava improdutiva, sendo utilizada para depósito de lixo sem qualquer controle por parte do Poder público que deveria cumprir o seu dever de promover a reforma agrária nas terras que não possuem destinação social. Diante de tal ocupação, o Município de Aracruz, imediatamente, impetrou Ação de Reintegração de Posse, nº 0000413-06.2017.8.08.0006, a qual teve liminar deferida sem tentativa de mediação mesmo sem constar no processo qualquer informação acerca da destinação social do bem público. O NUDAM realizou visita ao local e fez registro fotográfico. Participou de reunião com o vice-prefeito, o superintendente do INCRA, representantes do MST e ocupantes da região, ocasião em que o Município informou que área estava dentro da Zona Portuária e seria utilizada para incentivo à indústria. Na mesma ocasião, o ocupantes informaram que possuíam um projeto para a implementação de assentamento hortifrúti para abastecimento da cidade com produtos agrícolas de qualidade. Diante da falta de informações dos representes do município, restou designada outra reunião. Foi apresentada no processo manifestação como custos vulnerabilis, pleiteando a realização de audiência de mediação, apontando a ausência de delimitação da área pela empresa autora e da demonstração de exercício efetivo da posse e do cumprimento da função social da terra, contextualizando a realidade da reforma agrária no Brasil e no Estado do Espírito Santo, sustentando a ausência dos requisitos necessários para o deferimento da tutela possessória e defendendo o cumprimento da função social da área pelos requeridos. Tendo em vista os elementos trazidos pela Defensoria Pública, o MM. Juiz, mesmo se tratando de ocupação recente, revogou a própria decisão reconhecendo expressamente a intervenção da Defensoria como custos vulnerabilis e possibilidade de se tratar de terra improdutiva. Atualmente, a ação de reintegração de posse encontra-se em andamento com audiência designada para o mês de março. Assim, neste caso, a Defensoria está obtendo êxito em conseguir uma espaço para a discussão do direito de acesso à terra pelos requeridos e para a realização da reforma agrária tanto no âmbito judicial, quanto na esfera extrajudicial, a partir de reuniões com o poder público e representantes do movimentos.
